Un mirage, mais pas pour longtemps.

fédéralisme /fe.de.ʁa.lism/ masculin

1. (Politique) Système politique ou social de groupement en un seul État de plusieurs États ou en une seule société de plusieurs sociétés. – Wiktionnaire

Victor Hugo prononça la célèbre expression des « États-Unis d’Europe » lors du Congrès de la Paix de 1849. Un siècle plus tard, juste après la Seconde Guerre mondiale, George Orwell parla de la même chose, tout en ajoutant que ces États-Unis devraient en outre être « Socialistes ». Ces appels ont toujours eu un caractère extrêmement abstrait. Pour l’Europe, jadis lieu de la majorité de la puissance industrielle et du potentiel de guerre du monde, la division, c’est-à-dire la guerre, avait des connotations apocalyptiques. Les discours d’unité, et même la phrase « une union sans cesse plus étroite » inscrite dans le Traité de Rome, semblent souvent avoir un caractère plus religieux que politique.

Mais aujourd’hui l’unité de l’Europe est une chose très tangible. Que l’on s’en réjouisse ou non, le travail discret (et parfois pas si discret) des diplomates, des hommes d’affaires, des politiques, des militants et des fonctionnaires européens au cours de six décennies est en train de porter ses fruits. Un certain nombre de facteurs révolutionnaires vont, je pense, dans les années à venir contribuer à la création d’une entité très proche de l’Europe fédérale, tout droit sortie des rêves des fédéralistes et des cauchemars des nationalistes.

Pour que le fédéralisme européen existe, le défi essentiel à surmonter est la transformation de l’Union européenne. Elle doit ressembler moins à une organisation internationale et plus à un État démocratique normal. Les organisations internationales (ONU, OTAN, OMC…) ont certaines caractéristiques : leur travail en général manque de transparence (étant protégé par les privilèges diplomatiques), ils agissent par le consensus (ou pas du tout), chaque parti tente de provoquer le moins de troubles possible dans le pays des autres, etc. Ces valeurs et ces habitudes vont complètement à l’encontre des normes de la politique démocratique, forcément difficile et compliquée, et où il y a des gagnants et des perdants. Néanmoins, un certain nombre de développements suggèrent qu’assez bientôt l’Union européenne sera beaucoup moins comme une organisation internationale soumise aux vétos nationaux et beaucoup plus comme une fédération « normal » d’états (avec un petit « e »).

Le premier facteur est que, comme cela est prescrit dans le Traité de Lisbonne qui est la « constitution » européenne, dès novembre 2014 un nouveau système de vote sera en place au Conseil des Ministres (l’institution la plus propice aux vétos, où les gouvernements nationaux sont représentés). Le vote à la majorité qualifiée ne sera plus basé sur le système assez arbitraire de points actuel, qui sous-représente les grand pays (l’Allemagne a 29 points, comme la France, le Royaume-Uni et l’Italie, alors que la Pologne et l’Espagne en ont 27…) et qui prévoit une minorité de blocage avec seulement 27 % des points. Au lieu de cela, la majorité qualifiée nécessitera seulement l’appuie de 55 % des états représentant 65 % de la population de l’Union. Un gouvernement national pourra demander que les anciennes règles soient appliquées pour un vote donné, mais ce droit disparaîtra à son tour en avril 2017.

La nouvelle « procédure législative ordinaire », c’est-à-dire nécessitant seulement une majorité qualifiée au Conseil et une majorité simple au Parlement européen, est la règle qui s’applique dans la plupart des domaines de la politique européenne. Cela concerne la plupart des politiques du Marché unique (notamment la règlementation financière), les politiques environnementales (émissions de gaz à effet de serre, culture d’OGM, règlementation des produits chimiques…), l’immigration, la politique commerciale, etc. La majorité qualifiée est généralement valable pour les politiques européennes (voir la liste complète ici) avec les exceptions importantes que sont les impôts, la politique étrangère et la défense (les dernières et les plus fondamentales des fonctions régaliennes de l’État).

Un deuxième facteur est la probabilité qu’on ait un Président de l’Union élu. C’est une idée qui fait son chemin depuis un certain temps mais qui pourrait bientôt être une réalité. Le Ministre des Finances allemand Wolfgang Schäuble et le Commissaire européen Michel Barnier font parti de ceux qui soutiennent cette idée. Certains pensent que cette personne démocratiquement élue devrait réunir et la présidence de la Commission (chef de l’exécutif européen) et la présidence du Conseil (chairman des réunions des premiers ministres et présidents nationaux). Ceci serait parfaitement légal selon les Traités actuels.

Il n’y aura pas d’élections directes. Néanmoins, les partis paneuropéens (conservateurs, socialistes, libéraux, indépendantistes, verts…) pourront, s’ils le souhaitent, nominer des candidats à la présidence de la Commission lors des élections législatives européennes de 2014. Le parti avec la plus grande part des voix pourra, selon les règles actuelles, voir son candidat devenir Président.

Les conséquences d’un tel événement sont difficiles à prévoir mais potentiellement révolutionnaires. Une véritable démocratie multinationale avec des partis compétitifs n’a jamais été essayée pour une institution puissante et cela casserait complètement avec la tradition ultra-consensuelle de l’Union européenne. Dans un discours récent, l’actuel Président du Parlement européen Martin Schulz, un social-démocrate allemand, a décrit avec une grande perspicacité l’importance et l’impact des élections :

[I]l est déterminant que les partis politiques européens présentent aux élections de 2014 des candidats européens au poste de président de la Commission. […]

Pour la première fois, il s’agira de choisir entre des personnes qui participent avec des programmes différents à un scrutin paneuropéen. Cela donnera lieu à un débat européen sur les thèmes européens, offrant aux électeurs des choix bien clairs pour ce qui est de la politique de l’UE. Rien en effet n’est moins politique que la formule: il n’y a pas de solution de remplacement à l’Europe. Le slogan des élections européennes devrait plutôt être: quelle Europe voulons-nous ? La campagne électorale a pour finalité de répondre à cette question, l’orientation politique étant déterminée lors d’un débat contradictoire.

Le Président nouvellement-élu aurait de fait des pouvoirs entièrement nouveaux venant de son mandat démocratique et de sa capacité à influencer l’opinion européenne. Au moins les citoyens pourront reconnaître son visage (ce qui n’est pas le cas avec les « Mister et Misses Nobody » qui nous gouvernent actuellement). Si un Président de la Commission européenne élu avait fait campagne, par exemple, pour la règlementation financière ou des mesures fortes contre le changement climatique, il serait beaucoup plus facile de surmonter la culture du consensus et mettre en œuvre une politique ambitieuse, même si cela voudrait dire voter contre une minorité d’états très déçus.

Le dernier facteur est celui du déclin du tabou de la souveraineté nationale parmi les élites politiques européennes. C’est avant tout vrai pour l’avant-garde qu’est la zone euro. Les chefs nationaux des pays de la zone euro savent bien que, tôt ou tard, soit l’aire de la monnaie commune fédérera, soit elle mourra. Par la suite, le noyau zone euro sera dans une très forte position pour déterminer la politique monétaire et économique de l’Union dans son ensemble. Le think-tank eurosceptique britannique Open Europe soutient d’ailleurs dans un rapport important que ceci minera la capacité du Royaume-Uni à bloquer la règlementation financière européenne.

En outre, plusieurs pays voient dans l’Europe leur moyen principal pour avoir une influence sur le monde. L’Allemagne, l’Espagne, la France, l’Italie et la Pologne ont ensemble demandé à l’Union de tenter de créer un QG militaire européen permanent malgré le véto britannique. Dans le même registre, la Suède, la Pologne, l’Italie et l’Espagne (les « puissances moyennes) veulent créer une « stratégie européenne mondiale » dans le domaine de la politique étrangère. La Pologne, qui il n’y a pas si longtemps avait un gouvernement europhobe et systématiquement pro-américain, est maintenant dirigée par un parti qui fait de l’Europe le centre de sa politique étrangère. Le Ministres des Affaires étrangères Radosław Sikorski lâche régulièrement des phrases comme : « Je pense que l’Europe devrait se comporter comme une véritable superpuissance ». Même s’il n’y a que peu de chance que ces initiatives aboutissent à grand-chose concrètement, ce sont des signes de combien il est devenu « normal » pour les états européens de penser leur intérêt national dans l’Europe.

Et puis il y a l’influence toujours moindre du Royaume-Uni, le pays le plus propice à l’obstruction et qui vote le plus souvent contre la majorité au Conseil. Le mot « référendum » sur l’appartenance à l’Union a été prononcé par de plus en plus de leaders britanniques, dont le Premier ministre conservateur David Cameron, son Ministre des Finances George Osborne, et des hauts responsables du Parti travailliste. Qu’on aboutisse à une sécession britannique, une renégociation de sa place au sein de l’Union, ou bien encore plus de dérogations, l’influence de la Grande-Bretagne et sa capacité à miner la fédéralisation européenne ne peut que diminuer.

À la fin de ce processus, l’Union européenne sera loin d’être aussi décisive dans sa politique qu’un État-nation, mais c’est normal pour les unions fédérales. Les États-Unis, par exemple, ont un système particulièrement favorable à la minorité : les états ont la même représentation au Sénat (indépendamment de leur population) et une minorité de 41 sur 100 sénateurs peut bloquer un projet de loi. La majorité de la population américaine qui habite dans neufs plus grands états sont représentés par 18 sénateurs, alors que des sénateurs représentant 14 % de la population nationale sont théoriquement assez nombreux pour former une minorité bloquante.

Donc dans de nombreux domaines, l’Union européenne aura un caractère presque aussi « fédéral-majoritaire » que les États-Unis, à l’exception (très importante) du budget. En fait, étant donnés que les votes au Conseil sont en fonction de la population et que les gouvernements européens ne souffrent pas de l’esprit de parti extrême et vicieux de la politique américaine, il est même possible que l’État fédéral européen émergeant sera en fait moins dysfonctionnel que le gouvernement étasunien (Francis Fukuyama, politologue rendu célèbre par sa thèse sur la « fin de l’Histoire », affirme que le régime américain a dégénéré en « vétocratie »).

Pour les Européens, tout cela est à la fois un danger et une opportunité. D’une part la liberté d’action de leurs nations respectives ne peut que diminuer. D’autre part, leur capacité de travailler ensemble avec d’autre Européens pour faire face à des défis essentiels – par exemple dans les domaines du commerce, de la règlementation financière ou du climat – sera plus grande que jamais.

Ce billet est le premier de la série « Europa 2024 » sur le futur de l’Union européenne.